Eine Analyse der Schweizer Rolle im Spannungsfeld von Krieg, Sanktionen und Völkerrecht sowie der Frage, wie sich staatliches Handeln zwischen rechtlichen Pflichten und ethischen Ansprüchen bewegt. Von Denise Plattner.
Neutralität ist ein Konzept, das ich als ehemalige Juristin des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz im Zusammenhang mit humanitären Einsätzen beherrschen musste.
Wie viele Konzepte lässt sich auch dieses bis zum Äußersten vereinfachen oder verkomplizieren. Die Vereinfachung hat den Vorteil, dass sie das Wesentliche dieses Prinzips hervorhebt.
Grundsätzlich ist Neutralität eher mit Gleichheit als mit Enthaltung verbunden. So ist Neutralität im humanitären Bereich eng mit der Hilfe für Opfer bewaffneter Konflikte verbunden, also mit einer aktiven Haltung.
Im Gegensatz dazu verlangt die Neutralität im Kontext eines Krieges vom neutralen Staat, sich der Teilnahme an bewaffneten Operationen zu enthalten. Der neutrale Staat ist per Definition nichtkriegführend.
Die Nichtkriegführerschaft reicht jedoch nicht aus, um einen Staat als neutral zu bezeichnen. Denn der neutrale Staat darf keine der Konfliktparteien begünstigen. Die dadurch verbotenen Verhaltensweisen liegen in erster Linie im militärischen Bereich. Die Lieferung von Waffen an eine einzige kriegführende Partei oder die Durchfahrt von Militärtransporten eines einzigen kriegführenden Staates durch das eigene Staatsgebiet sind die Verhaltensweisen, die am häufigsten als Verstoß gegen die Neutralitätspflicht angeführt werden. Über diese beiden Beispiele hinaus sind die Pflichten neutraler Staaten in detaillierten Bestimmungen festgelegt, die auf die Vielzahl der Situationen in Kriegszeiten Bezug nehmen. Sie zeigen eine flexiblere Ausgestaltung, als man auf den ersten Blick annehmen könnte. Insbesondere die Neutralität im Seekrieg ist von großer Komplexität.
Die Pflicht, keine der Kriegsparteien zu begünstigen oder zu benachteiligen, kann ganz oder teilweise aufgehoben werden, wenn Massnahmen von den Vereinten Nationen, insbesondere vom Sicherheitsrat, auf der Grundlage von Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen beschlossen werden, d. h. im Falle einer Bedrohung des Friedens, eines Friedensbruchs oder einer Aggression.
Es sei darauf hingewiesen, dass die Schweiz in ihrem Antrag auf Beitritt zur Charta der Vereinten Nationen, den sie nach der Volksabstimmung vom 3. März 2002 bei der UNO eingereicht hat, erklärt: «Für die UNO ist die Neutralität eines Mitgliedstaates mit den in der UNO-Charta enthaltenen Verpflichtungen vereinbar und trägt zur Verwirklichung der Ziele der UNO bei. Die Schweiz bleibt auch als Mitglied der Organisation der Vereinten Nationen neutral.»
Die Frage der Sanktionen
Wenn eine Organisation, der das Völkerrecht diese Zuständigkeit zuerkennt, aufgrund von Menschenrechtsverletzungen Massnahmen beschliesst, kann die Schweiz diese ihrerseits ganz oder teilweise übernehmen, wie der umfangreiche Katalog auf der Website der Bundesverwaltung unter der Rubrik «Sanktionsmassnahmen» zeigt.
Die gegen die Ukraine verhängten Sanktionen waren Gegenstand zahlreicher Diskussionen. Denn im Gegensatz zu den meisten Ländern auf der oben genannten Liste herrscht in diesem Land seit der Invasion durch Russland im Februar 2022 ein internationaler bewaffneter Konflikt. Zudem stammen die Sanktionen gegen Russland, die von einer internationalen Instanz verhängt wurden, von der Europäischen Union. Diese wird jedoch nicht von Russland angegriffen und hat nicht die Aufgabe, Verstöße gegen die Charta der Vereinten Nationen zu sanktionieren. Die Annahme, dass sie damit die Untätigkeit der UN-Organe ersetzt, ist gewagt.
Rechtlich gesehen berechtigt eine von einem Organ nicht ausgeübte Zuständigkeit keine andere Instanz, diese an dessen Stelle auszuüben. Andernfalls könnten wir die Aktivitäten einer privaten Miliz zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung als rechtmässig betrachten, wenn die Polizei ihre Arbeit nicht tut. Was die Schweiz betrifft, kommt zu diesem Problem noch die Frage der Vereinbarkeit der getroffenen Massnahmen mit der Neutralität hinzu.
Die gegen Russland ergriffenen Massnahmen – ob als «Sanktionen» oder mit dem Ziel, das Land zu schwächen, wie es in gewissen Kreisen amerikanischer Experten schon vor Februar 2022 befürwortet wurde – führen dazu, dass Russland anders behandelt wird als die Ukraine. Diese verschiedenen Elemente sprechen eher für die These, dass die Neutralität der Schweiz ihr die Pflicht auferlegte, die beiden Kriegsparteien nicht unterschiedlich zu behandeln und folglich keine Sanktionen zu erlassen, die auf nationaler Ebene diejenigen der Europäischen Union wiederholen.
Es ist durchaus verständlich, dass diese Schlussfolgerung in den Augen derjenigen schockierend erscheint, die der Ansicht sind, dass der Angreifer nicht wie der Angegriffene behandelt werden darf, da dies einem unzulässigen Zugeständnis gegenüber dem Schuldigen gleichkäme. In diesen unterschiedlichen Positionen zeigt sich der Gegensatz zwischen der Gesinnungsethik und Verantwortungsethik (siehe insbesondere den Artikel von Professor Wolf Linder, «Ist die schweizerische Neutralität unmoralisch?»,
Die Gesinnungsethik besteht darin, den Schuldigen zu verurteilen und anschließend zu bestrafen, während die Verantwortungsethik eher darauf abzielt, eine rechtskonforme Situation wiederherzustellen. Der Verfechter der Gesinnungsethik wird jedoch darauf hinweisen, dass der Kriegführende, der unrecht gehandelt hat, «den Krieg nicht gewinnen darf» und dass nur seine Niederlage das Recht wiederherstellt.
In Wirklichkeit ist der Einsatz von Waffengewalt niemals nur «ein Donnerschlag aus heiterem Himmel». Er folgt auf eine wachsende Feindseligkeit zwischen zwei Ländern, die die internationale Gemeinschaft nicht zu besänftigen vermochte und in deren Verlauf es wahrscheinlich zu vermehrten Verstößen gegen eine Pflicht kam, die zeitlich noch vor dem Kriegsverbot steht, nämlich die Pflicht, freundschaftliche Beziehungen zu anderen Staaten zu pflegen. Man kann nicht oft genug an die Bestimmungen der Charta der Vereinten Nationen erinnern, die diese Pflicht festschreiben, insbesondere an Art. 2, Abs. 2, sowie auf die Bestimmungen der «Erklärung über die Grundsätze des Völkerrechts betreffend freundschaftliche Beziehungen und Zusammenarbeit zwischen den Staaten gemäß der Charta der Vereinten Nationen», die von den Vereinten Nationen am 24. Oktober 1970 verabschiedet wurde (Res. 2625 (XXV)).
Ein neutraler Staat, der sich aktiv dafür einsetzt, dass Diplomatie an die Stelle der Sprache der Waffen tritt, handelt zweifellos moralischer als jene, die Spannungen schüren, dann den Aggressor sanktionieren und sich anschliessend auf unbestimmte Zeit der Wiederherstellung des Friedens widersetzen, den sie dann so lange als ungerecht betrachten, wie ihre Forderungen nicht erfüllt sind.
Was die von den Organen der Vereinten Nationen beschlossenen Sanktionen betrifft, so behält sich die Volksinitiative vom 11. April 2024 zur Verankerung der Neutralität in der Schweizer Verfassung (Neutralitätsinitiative) diese gemäss Art. 54 a, Art. 3, 2. Satz vor
Neutralität und Privatwirtschaft
Verbietet die Neutralität wirtschaftliche Aktivitäten im Zusammenhang mit Rüstung, insbesondere den Waffenhandel, sofern die Konfliktparteien gleich behandelt werden? Auf der Website des Eidgenössischen Departementes für auswärtige Angelegenheiten (EDA) heißt es dazu, dass die Pflicht des neutralen Staates ist, «alle Kriegsparteien im Hinblick auf den privaten Export von Rüstungsgütern gleich zu behandeln». Das Schweizer Recht verbietet denn auch «Geschäfte mit dem Ausland …, wenn das Bestimmungsland in einen innerstaatlichen oder internationalen Konflikt verwickelt ist» (Art. 22a Abs. 2 Bst. a des Bundesgesetzes über das Kriegsmaterial).
Was die übrigen wirtschaftlichen Aktivitäten betrifft, so unterliegen diese keinerlei Einschränkungen, vorbehaltlich natürlich der Anwendung von Sanktionen. Diese Situation bietet Anlass zu vielfältiger Kritik. Diejenigen, die einer der kriegführenden Parteien Schuld zuschreiben, halten es für unmoralisch, weiterhin mit ihr Handel zu treiben. Zudem kann dem neutralen Staat, der allein schon dadurch in einer komfortablen Lage erscheint, dass er nicht unter den Qualen des Krieges leidet, vorgeworfen werden, missbräuchlich von der guten Verfassung seiner Wirtschaft zu profitieren. Die Überlegungen zur Haltung der Schweiz während des Zweiten Weltkriegs spiegeln sicherlich diese ethischen Fragestellungen wider.
Auch wenn der neutrale Staat die Anwendung von Gewalt in den internationalen Beziehungen nicht sanktioniert – vorbehaltlich der von den Vereinten Nationen verhängten Sanktionen –, bietet ihm das Völkerrecht seit 1949 eine klare Rechtsgrundlage, um im Falle von Verstössen gegen das humanitäre Recht Vergeltungsmassnahmen zu ergreifen, wie wir im folgenden Absatz sehen werden.
Neutralität angesichts von Verstössen gegen das humanitäre Völkerrecht?
Es ist legitim, die Moralität einer unterschiedlichen Reaktion zu hinterfragen, je nachdem, ob der Verstoß das «ius ad bellum» betrifft, das das Recht auf den Einsatz von Waffen regelt, oder das «ius in bello», also die Gesamtheit der Regeln, die gelten, wenn der Konflikt ausgebrochen ist. Es hat sich jedoch gezeigt, dass die Verletzung des Verbots der Anwendung von Waffengewalt das Ergebnis eines Prozesses ist, in dessen Verlauf über einen bestimmten Zeitraum hinweg – meist über viele Jahre hinweg – feindselige Auseinandersetzungen stattfanden, wobei die Verantwortung der verschiedenen beteiligten Akteure unterschiedlich gewichtet wird. Sie markiert somit das allgemeine Scheitern der Verpflichtung der internationalen Gemeinschaft als Ganzes, den Frieden zu wahren, sowie – wenn sich der Krieg hinzieht – der Verpflichtung, ihn so schnell wie möglich zu beenden. Das Völkerrecht schränkt jedoch die Auswirkungen der Anwendung von Gewalt ein, und zwar mit dem Ziel, das Recht auf Leben und eine menschenwürdige Behandlung der betroffenen Bevölkerungsgruppen so weit wie möglich zu schützen.
Zunächst einmal endet die Zuständigkeit der mit Menschenrechtsaufgaben betrauten Organe nicht mit dem Ausbruch eines bewaffneten Konflikts, und es hat sich gezeigt, dass Neutralität an sich der Anwendung von Sanktionen, die von diesen Organen beschlossen werden, nicht entgegensteht.
Das humanitäre Völkerrecht, das bei Ausbruch eines Konflikts Anwendung findet, sowie das Übereinkommen über die Verhütung und Bestrafung des Völkermordes sind eher auf die strafrechtliche Verfolgung der Täter als auf Mechanismen zur Durchsetzung der Menschenrechte ausgerichtet. Artikel VIII des Übereinkommens sieht jedoch das Recht jeder Vertragspartei vor, die zuständigen Organe der Vereinten Nationen anzurufen. Der neutrale Staat ist daher befugt, von dieser Befugnis gegebenenfalls Gebrauch zu machen.
Unserer Ansicht nach bietet jedoch das humanitäre Völkerrecht die interessanteste Rechtsgrundlage für Maßnahmen eines neutralen Staates gegen einen Kriegführenden, der seine humanitären Pflichten verletzt, sei es insbesondere um wahllose Angriffe, Misshandlung von Kombattanten, Vorenthaltung der den Verwundeten und Kranken zustehenden Versorgung, ungerechtfertigte Einschränkungen der Versorgung der Zivilbevölkerung usw. Tatsächlich besagt der allererste Artikel der vier Genfer Abkommen von 1949 schlicht und einfach, dass «Die Hohen Vertragsparteien verpflichten sich, das vorliegende Abkommen unter allen Umständen einzuhalten und seine Einhaltung durchzusetzen.»
Es lohnt sich, Absatz 181 des Kommentars zu dieser Bestimmung zu lesen, der auf diesen Websites zu finden ist . Es sei darauf hingewiesen, dass die Liste der vorgesehenen Massnahmen keinen Einsatz von Streitkräften vorsieht. Die Rechtmässigkeit der sogenannten «humanitären» Intervention und ähnlicher Konzepte, die im Übrigen im Völkerrecht stark umstritten ist, kann nicht auf dem humanitären Recht begründet werden, insbesondere aufgrund der wesentlichen Trennung zwischen dem «ius in bello» und dem «ius ad bellum» (siehe insbesondere Yves Sandoz, «Droit ou devoir d’ingérence, droit à l’assistance: de quoi parle-t-on?».
Die Schweiz ist als Vertragsstaat der Genfer Abkommen verpflichtet, Massnahmen zu ergreifen, um Israel dazu zu bewegen, Verstösse gegen das humanitäre Völkerrecht einzustellen. Ihre Rolle als Depositarstaat der Genfer Konventionen verstärkt diese Verpflichtung noch. Zu den möglichen Massnahmen gehören insbesondere jene, die zahlreiche Teile der Zivilgesellschaft immer wieder von den Bundesbehörden gefordert haben, nämlich (in deutscher Übersetzung):
«– die Anwendung von Vergeltungsmassnahmen, wie die Einstellung laufender Verhandlungen oder die Verweigerung der Ratifizierung bereits unterzeichneter Abkommen, die Nichtverlängerung von Handelsprivilegien sowie die Kürzung oder Aussetzung freiwilliger öffentlicher Hilfe;
– die Verabschiedung rechtmässiger Gegenmassnahmen, wie Waffenembargos (zu denen die Schweiz, wie oben dargelegt, nach nationalem Recht verpflichtet ist), Handels- und Finanzbeschränkungen, Flugverbote sowie die Kürzung oder Aussetzung von Hilfs- und Kooperationsabkommen».
Neutralität und Mut
Indem es der Neutralität treu bleibt, signalisiert das souveräne Volk seinen Regierenden, dass es jegliches kriegerisches Unterfangen ablehnt, das diese allein oder im Bündnis mit anderen Staaten unternehmen möchten. Neutralität schützt nicht unbedingt vor der Aggression eines anderen Staates. Neutrale Staaten, wie Belgien bis zum Ersten Weltkrieg, wurden angegriffen. Aber sie schützt zumindest die Einwohner vor einem Krieg, der von ihren eigenen Führern ausgelöst würde. Und sie signalisiert der Welt ihr Bekenntnis zum Frieden und ihren Willen, friedlich zu bleiben.
Es erscheint uns keineswegs als Zufall, dass jene Schweizer Politiker, die sich für immer weitreichendere Einschränkungen der Neutralität einsetzen, bis hin zu einer zunehmenden Aushöhlung ihres Inhalts, auch diejenigen sind, die sich weigern, den Forderungen der Zivilgesellschaft nach strengeren Sanktionen gegenüber Israel aufgrund seiner nachgewiesenen Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht und des plausiblen Völkermords, den der Internationale Gerichtshof in seinem Urteil vom 26. Januar 2024 festgestellt hat.
Die mythischen Helden der Schweiz – wie übrigens auch die aller anderen Länder – sind Frauen und Männer, die es verstanden haben, sich gegen die Mächtigen ihrer Zeit zu behaupten. Wilhelm Tell würde sich im Grab umdrehen, wenn er sehen müsste, dass es der Druck auf die Schweizer Regierung ist, der sie dazu veranlasst, an der wirtschaftlichen Schwächung eines Landes mitzuwirken, das ihr in keiner Weise droht. Würden diese Drohungen, sollten sie umgesetzt werden, den Wohlstand dieses Landes beeinträchtigen? Eine bessere Solidarität zwischen Arm und Reich dürfte es ermöglichen, dem gegebenenfalls entgegenzuwirken. Ausserdem ist es wichtig, dass die Schweizer Bevölkerung über solchen Druck informiert wird, der natürlich völlig im Widerspruch zur Pflicht steht, die politische Unabhängigkeit der Schweiz als souveräner Staat zu respektieren.
Fazit
Das Volk wird sich bald zur Initiative vom 11. April 2024 mit dem Titel «Wahrung der Schweizerischen Neutralität» äussern müssen. Die Geschichte der Schweizer Neutralität ist die eines Status, der von Drittmächten aus eigenem Interesse auferlegt und dann von den aufeinanderfolgenden Regierungen dieses Landes mit ebenso viel Geschick wie Mut eingefordert und verteidigt wurde. Die Annahme dieser Initiative ist auch ein Zeichen der Anerkennung gegenüber diesen Regierungen, dank derer sich die Schweiz über mehrere Jahrhunderte hinweg harmonisch und friedlich entwickeln konnte.