Trotz der vordergründigen Einigkeit wirft die Frage der Schweizer Neutralität viele Fragen auf. Die Crux liegt im Detail. Von welcher Neutralität sprechen wir? Von Kurt Scherrer.
Ja, es stimmt tatsächlich! Eine erdrückende Mehrheit der Schweizer Bürgerinnen und Bürger ist sich einig in Sachen Neutralität. Verschiedenste Exponenten von links bis rechts ebenso wie ein breites Spektrum unterschiedlichster Gruppierungen unterstützen sie, von den Kommunisten im Tessin über die SP-nahe Gruppe Linksbündig, das welsche Neutralitätskomitee von Pazifisten und Internationalisten, die überparteilichen Bewegung ProSchweiz, die Bewegung für Neutralität (bene.swiss) oder das Genfer Centre pour la neutralité bis hin zu sogenannt rechtsbürgerlichen Kreisen. Selbst der Schweizer Aussenminister, Bundesrat Ignazio Cassis (FDP/Tessin) höchstpersönlich spricht sich öffentlich dafür aus. Auch er will die Neutralität selbstverständlich behalten; wie er sagt: ohne Wenn und Aber! Nur: Von welcher Neutralität sprechen wir? Die Antwort darauf kann entscheidend sein für die Zukunft der Schweiz.
Sinn und Zweck der Neutralitätsinitiative
Bereits Wellen wirft das Thema der Schweizer Neutralität wegen der Volksinitiative, die im kommenden Herbst zur Volksabstimmung kommen wird. Seit rund 30 Jahren streitet sich vor allem die politische Führungselite der Schweiz offen um die Frage, welche Form der Neutralität die Schweiz leben soll. Die Neutralitätsinitiative will deshalb in der Verfassung jene Neutralität verbindlich festschreiben, die sich im Grundsatz für die Schweiz längst bewährt hat.
Bundesverfassung und Neutralität
Tatsächlich kommt das Wort «Neutralität» in der Bundesverfassung lediglich in zwei kurzen Artikeln vor, und dies nur im Sinne einer geregelten Kompetenzenzuordnung; mehr dazu steht nicht. In den beiden Artikeln 173 (Abs. 1 lit. a) und 185 (Abs. 1) heisst es nämlich nur, dass der Bundesversammlung und dem Bundesrat die Aufgabe zugeordnet ist, Massnahmen zu treffen zur Wahrung der äusseren Sicherheit, der Unabhängigkeit und der Neutralität der Schweiz. Was aber inhaltlich darunter zu verstehen ist, war fast 200 Jahre lang mehr oder weniger politischer Konsens über alle Generationen und Parteien hinweg. Insbesondere fehlt eine klar umschriebene Definition der Schweizer Neutralität als politisches beziehungsweise staatliches Grundprinzip.
Ein Blick zurück
Das Land war anfangs des 19. Jahrhunderts durch die Folgen der französischen Revolution und die napoleonischen Kriege wirtschaftlich geschwächt und politisch erschöpft sowie gespalten; viele Regionen litten unter Armut und Kriegsmüdigkeit. Aber offiziell zugestanden und völkerrechtlich anerkannt wurde diese neue Rolle der Schweiz als immerwährend neutraler und bewaffneter Staat dann durch die europäischen Grossmächte am Wiener Kongress 1815, wo die Schweiz keine sonderlich gute Figur machte. Dies lag auch in deren Interesse. Es ging nach den Napoleonischen Kriegen um die Neuordnung Europas, und ein neutraler Pufferstaat im Alpenraum erschien allen dienlich, so die Idee des russischen Chefdiplomaten Kapodistrias. Auch sollte dieser neutrale Kleinstaat auf seinem neutralen Boden künftig dem Rest der Welt vorbehaltlos und jederzeit als sicherer Gesprächs- und Verhandlungsort zur Verfügung stehen.
Die Rechte und Pflichten eines neutralen Staates wurden allerdings erst an den beiden Haager Friedenskonferenzen von 1899 und 1907 in Den Haag völkerrechtlich genauer festgelegt. Daraus resultierte im Wesentlichen für die Schweiz:
- Keine militärischen Kriegsbeteiligungen
- Keine Nutzung ihres Territoriums und Lauftraums durch kriegführende Staaten
- Gleichbehandlung aller Kriegsparteien
- Kriegführende Staaten müssen ihrerseits die territoriale Unverletzlichkeit eines neutralen Staates respektieren
Spätere Ergänzungen oder Präzisierungen dazu finden sich etwa in der Charta der Vereinten Nationen.
Der Sonderfall Schweiz
Seit bereits mehr als 200 Jahren – mit Abstand länger als jedes andere Land der Welt – hat die Schweiz diesen speziellen, allseits anerkannten Status eines neutralen Kleinstaates. Ja, sie gilt geradezu als das neutrale Land in der Welt schlechthin; vorbildlich, zuverlässig, bewährt, allseits anerkannt und genutzt, respektiert, bewundert, beneidet. Mit den Jahren entwickelte die Schweiz aus der ihr übertragenen Aufgabe als neutraler Dienstleister ihre heute weltweit aktive Rolle der internationalen Gesprächsvermittlung und Friedensförderung, besonders in Konfliktfällen. Ihre Verlässlichkeit, ihrer Zuverlässigkeit, ihre Vertrauenswürdigkeit, ihre reiche Erfahrung und ihr grosses diplomatisches Geschick sollen Gewähr bieten, dass sich der Rest der Welt jederzeit, sicher und bedingungslos auf ihrem Territorium treffen kann. Sie wurde Sitz des hier gegründeten Roten Kreuzes mit dem IKRK und zahlreicher weiterer internationaler Organisationen und bekam besondere Verantwortung übertragen als Depositarstaat verschiedener völkerrechtlicher Konventionen.
Welche Neutralität darf es denn sein?
Nach dem Beitritt der Schweiz zum neugegründeten Völkerbund im Jahre 1920, also in der Zeit zwischen den beiden Weltkriegen, wurde vorübergehend die sogenannte differenzielle Neutralität geprägt. Dabei musste die Schweiz wirtschaftliche, nicht aber militärische Sanktionen des Völkerbundes gegen Aggressorstaaten übernehmen – analog den UNO-Sanktionen heute. Das tat sie dann aber bei den Sanktionen gegen Italien als Folge des Überfalls auf Abessinien nur sehr zögerlich. Die vollständige, klassische, strikte, die immerwährende, bewaffnete Neutralität der Schweiz jedoch (integrale Neutralität) blieb dennoch lange Zeit verfassungsrechtlich ungeschriebener Wegweiser des internationalen politischen Alltags der Schweiz.
Einige Jahre nach dem Ende des zweiten Weltkrieges, besonders aber seit den 1990-er Jahren, nach dem Ende des Kalten Krieges und dem UNO-Beitritt 2002, wurde der Begriff der aktiven Neutralität verbreitet. Er beinhaltete nebst den Guten Diensten und vielen Vermittlungen den Ausbau der humanitären Diplomatie und ein stärkeres Engagement in internationalen Organisationen. Kritiker sahen darin bereits eine Aufweichung der traditionellen Neutralität.
Der Begriff der flexiblen Neutralität, der in den 1990-er Jahren aufkam, ist weniger ein offizieller Fachbegriff denn vielmehr die Umschreibung einer politischen Haltung. Die Schweiz soll ihre Neutralität nicht dogmatisch handhaben, sondern soll sie ganz situationsabhängig, eben flexibel, interpretieren, so dass sie stets an internationale Entwicklungen anpassbar wird. Dass der Bundesrat schon damals sehr empfänglich dafür war, zeigte sich unter anderem daran, dass er nach 1990 mehrfach zum Ausdruck brachte, dass die Neutralität ein Instrument sei und kein Selbstzweck. Aus bundesrätlicher Sicht ist das verständlich, denn dadurch bekäme er weit mehr Handlungs- und Entscheidungsspielraum. 1993 entfernte er sich dann ausdrücklich von der strengen integralen Neutralität und markierte damit einen wichtigen Wendepunkt.
Den Begriff der kooperativen Neutralität prägte etwa seit 2022 besonders der aktuell amtierende Bundesrat Ignazio Cassis. Dieses Konzept entstand im Zusammenhang mit dem Ukrainekrieg und den Debatten über Sanktionen und Waffenlieferungen bzw. -weitergaben. Er meint damit eine engere Zusammenarbeit mit westlichen Demokratien, eine klare Unterstützung von internationalen Sanktionen auch ohne UNO-Mandat – und trotzdem keine eigene aktive militärische Teilnahme an Kriegen.
Fazit und Konsequenzen
Genau solchen und weiteren unterschiedlichen Vorstellungen bis hin zu diversen Irrungen und Wirrungen bezüglich der Schweizer Neutralität will die vorliegende Neutralitätsinitiative eine Klarstellung entgegensetzen. Es geht also einerseits um die Frage, ob die Schweiz ihre Neutralitätspolitik endlich auch in ihrer Verfassung genauer definieren soll, nicht zuletzt als eindeutiger und unmissverständlich klarer Auftrag an seine zuständigen Politikerinnen und Politiker in Parlament und Bundesrat. Andrerseits soll damit festgelegt werden, welche Schweizer Neutralität verfassungsrechtlich verankert und welcher Art von Neutralität politisch künftig allseits verbindlich nachgelebt werden soll. Damit entsteht nicht nur national, sondern auch international endlich Rechtssicherheit, wird die leider schon arg ramponierte Glaubwürdigkeit der Schweizer Neutralität in der Welt gefestigt und dem ganzen Land eine dringend nötige klare Orientierung für die Zukunft gegeben.
Für niemanden eine Kriegspartei zu sein ist überzeugend und glaubwürdig. Das ist ein zutiefst pazifistisches Anliegen und weit weg von Opportunismus, Egoismus, Rosinenpickerei oder gar Isolationismus. Es hat auch nichts damit zu tun, dass die Menschen oder die Medien in der Schweiz ihre Meinung nicht jederzeit frei zum Ausdruck bringen dürften. Aber politisch handelt die Schweiz jederzeit so, dass daraus keine staatlichen Feinde erwachsen können. Gerade die gegenwärtige Weltlage zeigt einmal mehr die unbedingte und zeitgemässe Notwendigkeit dazu. Eckpfeiler dazu sind:
- keinerlei Beteiligungen an Militär- oder Verteidigungsbündnissen
- keine Parteiergreifung, keine Einmischungen
- keine Sanktionen, die nicht von der UNO beschlossen wurden
- keinerlei Lieferungen von Kriegsmaterial an Kriegsparteien
- Gleichbehandlung aller Kriegsparteien
- keine Nutzung ihres Territoriums durch kriegführende Staaten
- Nur defensive eigene Militarisierung, zwecks Abschreckung und zur bestmöglichen Sicherung des eigenen Landes
- Ausrichtung auf vermittelnde Rolle und Friedensförderung
- Anstrengungen zur allseitigen humanitären Hilfeleistung
In der internationalen politischen Positionierung der Schweiz müssen diese Punkte immer Priorität haben. Und statt Unmengen an Geldern in eine hemmungslose Aufrüstung zu stecken, wäre zu überlegen, wie man eine bedachte eigene Waffen- und Munitionsproduktion unterhalten könnte. Eine eigene staatliche Rüstungsindustrie garantiert die unabhängige und jederzeitige Versorgung der eigenen Verteidigungsarmee. Sie kann deshalb nicht prioritär gewinnorientiert sein.
Schlusswort
Die Schweizer Bevölkerung wird also dank den ihr weltweit einzigartig und umfassend zugestandenen Volksrechten letztinstanzlich und noch dieses Jahr demokratisch darüber entscheiden, in welcher Art die Schweizer Neutralität weiterbestehen und welche Rolle die Schweiz künftig in der globalen Staatengemeinschaft spielen soll.